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山东:事业单位法人治理结构建设的实践与思考定稿(2016-8-25)
时间:2016年08月25日
  事业单位法人治理结构是我国实施事业单位分类改革对事业单位管理体制和运行机制的创新,是一种相对比较先进、比较科学的管理构架和管理模式。对此,按照上级的工作安排部署,桓台县积极探索,先后在桓台博物馆、桓台县人民医院和桓台县实验幼儿园等3家事业单位开展了法人治理结构试点工作,取得了初步成效。但随着试点工作的深入推进,仍然面临许多困难和问题,现结合试点工作实践谈一下对事业单位法人治理结构建设的思考。

  一、主要做法

  一是积极协调推进。桓台县编办在承担县事业单位改革领导小组办公室职责的基础上,积极向县委、县政府领导汇报,争取支持,同时与组织、人社、财政、教育、文化、卫生等部门有关负责同志建立政策、信息、方案等事前沟通审议协调,并通过加强建立联络员和一周一调度制度,随时掌握试点工作进展情况。

  是突出分行分业指导。推进工作统筹兼顾,与行业改革任务做好衔接,桓台博物馆结合了文博行业改革任务要求率先突破,成为全市首家成立第一届理事会并召开首届理事会议的法人治理结构试点单位。桓台县实验幼儿园法人治理结构与构建公益普惠的学前教育公共服务体系改革相衔接,首先成立桓台县实验幼儿园教育集团,然后搭建桓台县实验幼儿园(幼教集团)法人治理结构,实现了桓台县实验幼儿园与集团成员幼儿园实行管理模式共建、教育资源共享。桓台县人民医院则是结合公立医院改革意见不断推进的,2012年,桓台县人民医院作为我省事业单位法人治理结构第一批试点单位,由于当年法人治理结构推进政策不到位,这次在筹建理事会过程中,新状况也不断出现,首先是桓台县人民医院原有出资合作方齐鲁医院预将撤资,投资方面临重组,再是201511月,省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》,对完善公立医院法人治理结构提出了更具体的意见,明确公立医院理事长或董事长、党组织书记一般应由同一人担任,对此,我们在召开推进大会的基础上,又到县卫生局会同县医院的有关负责人进一步讲解政策,打消他们原有的模糊认识,并与他们共同探索理事会、监事会的组建办法,及时指导他们修改调整法人治理结构实施方案和章程制定,搭建了由理事会、监事会和管理层组成的法人治理结构

  三是依法依规产生理事长。指导试点单位制定严密、规范的选举程序,桓台博物馆通过全体理事无记名投票的方式选举县文化出版局党组成员、文物管理局局长为理事长;桓台县实验幼儿园(幼教集团)理事长由县教体局提名,全体理事无记名投票产生;桓台县人民医院理事长由县卫生局根据山东省《关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》直接任命产生。确保理事长产生的民主性和权威性。

  四是完善监督机制。根据试点单位的规模和实际明确理事会的监督权,桓台县人民医院建立监事会作为监督机构,依法对理事和管理层履行职责的行为进行监督,桓台县实验幼儿园单独设立外部监事1名对幼儿园运行管理情况进行监督,桓台博物馆则由理事会同时担当监督责任。

  五是深入推进试点工作。为确保试点工作取得实效,今年,我县督促指导各试点单位进一步落实《试点方案》,按照单位章程修订完善前期理事会通过的内部管理制度,进一步制定完善相关内部管理制度、理事会监事会制度等。督促指导各试点单位每年召开不少于2次理事会议,并形成常态机制,同时做好宣传报道,提高法人治理结构建设的影响力。桓台县人民医院和桓台博物馆分别召开了一次理事会议。

  二、困难及问题

  目前,各试点单位搭建了法人治理结构建设平台,极大推进了事业单位法人治理水平,但此项改革不可能一蹴而就,目前仍然面临一些困难和问题。

  一是理事履职作用发挥不充分。试点单位虽然按照规定召开了理事会议,但多数情况下管理层制定的议题在理事会讨论中很少会有不同意见。究其原因,从理事会人员构成方面看(如表):

  单位名称

  内部理事

  外部理事

  合计

  单位负责人

  其他班子成员

  职工代表

  小计

  主管部门理事

  政府部门理事

  集团成员

  服务对象

  社会人士

  小计

  桓台博物馆

  1

  3

  1

  5

  1

  2

  

  1

  2

  6

 11

  桓台县实验幼儿园(幼教集团)

  1

  2

  1

  4

  2

  2

  2

  2

  1

  9

 13

  桓台县人民医院

  1

  4

  1

  6

  2

  2

  

  1

  2

  7

 13

  理事会主要由体制内理事组成,一般包括本单位理事、主管部门理事和相关部门(如财政、人社等部门),其中外部理事大多数由相关部门委派,理事工作非其本职工作,多是义务工作,受委派理事没有很强的参与意愿和责任意识。理事的专业能力方面,教育、卫生行业的事业单位工作具有较强的专业性,外部理事由于专业知识所限,履职能力有限,难以发挥议事监督作用。

  二是改革指导政策可操作性不强。上级对事业单位法人治理结构的组织形式进行了较为详细的规定,但是对于操作层面规定的较为笼统,譬如事业单位应享有那些自主权,行政主管部门应如何给事业单位放权、事业单位如何确保独立法人主体地位等内容,并无具体的规定。因此在推进法人治理结构,特别是在赋予事业单位自主权方面,很难打破各行业主管部门的政策壁垒,难以取得实质性突破。

  三是下放给单位的权利承接不到。省编办、省人社厅《关于公立医院人员控制总量备案有关事项的通知》,各市、县(区)也都转发,通知明确要求:“自2016年起,不再安排公立医院用编进人计划,由公立医院在人员控制总量内自主制定、执行新进人员计划,按照事业单位公开招聘有关规定面向社会公开招聘。招聘工作完成后5个工作日内,将新进人员名单报同级机构编制部门备案。”,从理论上,在编制和人事管理赋予事业单位一定自主权,在实际操作中,存在市级主管部门出面组织为公立医院统一招考录用人员的状况,人事招考权利没有正真下放给事业单位,导致事业单位对法人治理结构建设存在疑虑,阻碍了法人治理结构建设工作的推进。

  四是单位及其主管部门认识仍有差距。一方面主管部门认为建立事业单位法人治理结构是增加了一个管理环节,认为削弱了举办单位的权力。另一方面,试点单位对长期习惯行政级别管理模式,有些事业单位的负责人对于自身的待遇在改革中的变化还是顾虑重重,还有些事业单位在重大工作中依赖主管部门的庇护,怕担责,习惯早请示晚汇报,出了问题由主管部门负责等等,开展试点工作的主动性不够。

  三、下一步工作建议

  一是增强理事履职能力。理事的产生,需要建立科学的公共利益代表机制,重视理事的专业能力,如社区代表、家长代表等进入理事会或监事会,应该建立严格的选拔、公示、管理制度,同时可以参考人大代表提案制度,要求理事定期或不定期到事业单位、社会各界征求意见。为增强理事参与工作的积极性,可以建立工作反馈机制,将理事履职情况反馈给理事单位,督促理事切实履行好职责。另外,可以借鉴英国公益机构理事津贴制度,实行物质激励,鼓励理事义务参与民主管理的同时,给予适当补助。

  二是完善配套政策。建议上级在人事管理、财务管理等方面尽快出台更加具体可行的配套政策,明确事业单位人、财、物的管理权限,理清事业单位与职能部门、事业单位与主管部门的关系,从政策层面赋予事业单位法人充分的自主权,增强事业单位深入推进改革的活力和积极性。

  三是做好放管结合。主管部门要增强改革认识,下放对事业单位具体管理权限,减少对事业单位具体事务的干预,明确事业单位独立法人地位,使事业单位自主管理微观运营事务。为防止“一放就乱”,必须强化对法人治理结构试点单位的监督管理,深入实施事业单位绩效考核和法人年度报告,督促事业单位落实信息公开制度,并与事业单位法人信用体系建设工作相结合。

  四是加强培育指导。事业单位法人治理结构改革是一项新事物,需要得到党委、政府及社会各界的充分理解与支持,建议加大政策宣传、业务培训力度,以进一步提高认识、统一思想、统一改革共识,形成工作合力,确保改革工作统筹推进。试点初期要指导督促各试点单位每年至少组织召开2次理事会会议,进一步制定完善相关内部管理制度、理事会监事会制度等,确保改革工作取得实效。

  (山东省淄博市桓台县编办    张卫卫 王会林)

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