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山东:青岛市城阳区法人治理结构试点探索取得阶段性成效(2016-4-6)
时间:2016年04月06日
  事业单位建立法人治理结构,是完善社会主义公共服务体系的顶层制度设计,是实现政府职能转变的有效举措,是事业单位加强自身发展实现公益服务最大化的核心。自2011年中央启动试点工作以来,各地在不同层次、类型和规模的事业单位开展试点工作,试点单位法人治理结构的形式呈多样性发展,截止目前,没有形成固定统一的模式和标准。城阳区在省、市试点任务部署后,对开展试点工作进行了调研,发现普遍存在“主管部门不理解、事业单位怕麻烦”和“领导层不积极、干部职工无所谓”的现象,试点工作面临前所未有的阻力。面对这些困难,城阳区编委办一班人,统一认识,树立“打攻坚战、啃硬骨头”的思想;迎难而上,采取“定点进攻、逐点击破”的举措;扎实工作,实现“开展两个试点、探索一套经验”的目标。

  截止2015年底,分别在教育、卫生、文化系统取得试点工作阶段性成功,率先实现破冰,初步探索了在事业单位建立法人治理结构试点的经验,试点工作取得了明显成效。

  一、当前全区事业单位及治理结构的基本情况

  (一)行业涉及面广,经费形式、公益属性类别繁杂

  经统计,截止到201511月,全区共有事业单位425个,从业人员10334人,其中教育系统96个,从业人员5519人;卫生系统24个,从业人员1655人;其他党政群机关所属事业单位 305个,从业人员3160人。按公益类别区分,其中公益一类371个,公益二类33个,公益三类8个,暂缓分类13个。按财政拨款形式分,其中财政拨款356个、财政补贴17个、经费自理52个。

  (二)政府参与度大,体制设置、治理结构形式多样

  经过分类梳理,我区事业单位治理结构可分为三种类型。一是行政管理型。参照国家机关体制设置,行政负责人由组织人事部门任命,管理方式与国家机关类似,例如:区直事业单位、部门所属非经费独立性事业单位;二是行政参与型。按照社会事务需求设置,行政负责人由组织部门任命或由主管部门委派,有一定的自主管理权,但受主管部门指导或制约,例如:各类经费独立的事业单位;三是行政指导型。按照公益服务需求设置,行政负责人由举办主体任命或委派,由举办单位管理或自主管理,主管部门仅在业务上起指导和监督作用,例如:多方合作举办的事业单位。

  (三)社会关注率高,服务领域、服务对象类型齐全

  近年来,随着全区经济社会快速发展,事业单位在功能上不断加大。服务领域不断扩展,由原来的“科教文卫”实现向经济、民生、社会保障和公共服务等领域扩展;服务对象由原来的以服务个体群众为主向服务个体和单位组织扩展;服务类型由传统窗口式服务向信息化、智能化服务扩展。新时期的公益服务呈现出点多、线长、面广的特点,自发引起社会各界的高度关注。

  二、城阳区开展事业单位法人治理结构试点工作的主要做法

  我区自开展试点工作以来,积极分析事业单位的现状,研究试点工作面临的困难,创新工作思路,探索开展试点工作的方法。通过“三抓、三定、三到位”,实现阶段试点圆满成功。

  (一)抓学习、抓宣传、抓组织,打好试点工作的底子

  1.抓学习、打基础。按照学什么、怎么学、解决什么问题的思路,组织了对建立事业单位法人治理结构试点工作的系统学习。一是向文件学。组织人员学习了中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》及国家、省、市试点工作的有关文件,通过对上级文件精神的认真学习,吃透了上级试点工作的精神实质。从理论上,掌握了事业单位建立法人治理结构的含义、内容和要求。二是向上级学。利用参加会议、请示工作和报送文件等机会,到市编委办学习,请市登记局的领导和同志们进行答疑解难。在开展试点的过程中邀请上级到我区进行指导。20157月,青岛市登记局张毅局长带队到北师大附属学校对试点工作进行了指导。三是向外地学。在研究外地试点经验的基础上,参加市登记局组织的外出见学活动,到南方先进地区进行考察学习,增进对试点工作的理解;邀请黄岛、胶州、莱西等区、市到我区对试点工作进行探讨,交流试点工作的经验和做法。

  2.抓宣传,造氛围。按照“向谁宣传、宣传什么、达到什么效果”的思路,全方位、多形式、分层次对事业单位建立法人治理结构试点工作进行宣传。一是确定宣传对象。积极向区委、区政府进行汇报,争取上级的支持;充分与主管部门进行沟通交流,消除主管部门困惑,争取积极配合;向事业单位宣传,克服为难情绪,提高参与试点的积极性。二是利用各种形式。通过编撰信息,讲解国家、省、市试点的政策、试点的动态,使主管部门、试点单位及时了解试点工作的进展情况;运用媒体对试点工作进行宣传,提高试点工作的知晓率,营造良好的舆论氛围。三是突出宣传内容。宣传试点的精神,提高主管部门和试点单位的认知度;宣传试点的成功经验,提高主管部门和试点单位的信心;宣传试点单位试点的成效,提高事业单位参与试点的积极性。

  3.抓组织,建保障。按照为什么、建什么、怎么建的思路,通过建立试点工作机构、运作程序和工作制度,为试点工作提供保障。一是建机构。建立由区编委办主要负责人任组长,人社、财政、教育、卫生等部门分管领导任组员的试点领导小组,统筹领导试点工作;协调教育、卫生系统主管部门分别组建试点工作小组,区编委办派员参与,负责指导试点单位开展试点工作。二是建制度。制定《关于城阳区开展事业单位法人治理结构试点的意见》,部署试点工作任务;制定《2015年城阳区事业单位法人治理结构建设试点实施方案》,对试点的范围、方法、步骤进行了明确;制定《试点工作推进计划》,按照时间节点对每一项具体内容进行了责任分工,限定了完成的时限。三是建机制。以领导小组为基础,实施相关部门联动,解决各自为政、工作不协调的问题,实现试点工作指挥、调控、实施有机衔接;开展试点单位互动,加强试点单位沟通,实现相互借鉴,取长补短,共同提高的目的。

  (二)定单位、定程序、定时限,找准试点工作的路子

  开展试点工作的前提是选好试点的载体,做实试点工作的核心是建立工作机制,完成试点工作的关键是明确时限。

  1.确定试点单位,做到有的放矢。经过认真研究,城阳区决定先行在教育、卫生、文化系统开展试点工作。区编委办与相关主管部门多次进行沟通,确定了“难易结合、基础不同、情况有别” 思路选择试点单位范围。为确保试点成功,领导小组与主管部门共同对拟定的试点单位进行实地考察,最终选定了采用多方办学模式、建立校时间相对较短的北师大附属学校和历史较长、情况复杂的流亭街道卫生院作为试点单位。

  2.确定试点程序,做到有序推进。区分两个试点单位的不同情况,制定不同的推进程序,落实每一个步骤,实现各个环节不序衔接。北师大附校方面,按照治理结构分析、调整理事会成员、修改学校章程、完善管理制度的流程,实施先诊断、后完善的措施,强化学校法人治理结构建设;流亭街道卫生院方面,按照拟定章程、组建理事会、调整管理层、制定管理制度的流程,采用卡特.勒温组织变革理论,实施先解冻变革、后再冻结的流程,按照试点要求结合医院实际建立法人治理结构。

  3.确定完成时限,做到有始有终。领导小组方面,制定督办计划,采取听汇报与查实情相结合的方法,以时间为节点督促落实每个环节和步骤;工作小组方面,由于工作时间紧、任务重,为保证试点任务顺利完成,以治理结构规范建成为标准、以取得真实成效为目标,把北师大附校和流亭街道卫生院完成试点任务的时间分别定在当年的5月底和10月底,采取工期倒排,拟定实施计划。

  (三)指导到位、政策到位、服务到位,迈好试点工作的步子

  在解决思想认识、制度建设等问题的基础上,为保证试点的质量,我们在保障措施上积极作为、勇于担当,努力做到“三个到位”,扎实开展试点工作。

  1.指导到位,激发了试点工作的动力。在领导小组的领导下,两个指导小组深入一线,靠前指导。一是加强对主管部门的工作指导,使主管部门行动上主动作为,致力于为事业单位松绑,让事业单位负责人从根本上摆脱层层请示、汇报的束缚,腾出更多的精力研究本单位的发展和建设;指导主管部门掌握事业单位建立法人治理结构的方法和要领和理事会人员的选定工作。二是加强对事业单位开展试点工作的指导。指导事业单位按照国家登记局下发的章程范本,拟定本单位的章程;按照规定的程序将有关的试点工作报主管部门审批和报编委办备案;指导事业单位制定和完善内部的理事会议事规则、财务管理、信息公开等制度。

  因为指导得力,消除了主管部门对试点工作的消极态度,增强了事业单位对试点成功的信心,为试点工作的顺利开展增添了动力。

  2.政策到位,增强了试点工作的活力。传统的管理方式,是建立法人治理结构的“拦路虎”,只有做到管理上放权,才能使主管部门与事业单位真正实现“管办分离”。为此,区编委办主要负责人主动承担协调的任务,在广泛征求试点单位意见的基础上,反复与有关部门沟通协商,最终区编委办将内部机构设置、区人社局将人事管理、区财政局将收入分配、主管部门将运营管理等权限在一定范围内下放给试点单位。例如:北师大附校将内部机构设为五个部;流亭街道卫生院采取理事会聘任方式任命了院长。

  “管理部门让了一小步,试点前进了一大步”,由此突破了行政的束缚,为试点单位建立科学的决策机制,提高了管理水平,调动了干部职工的积极性、主动性和创造性,激发了内部活力。

  3.服务到位,凝聚了试点工作的合力。任何一项工作的顺利开展,离不开周到的服务。为此,我们在加强试点管理的同时,将服务贯穿始终,为主管部门和试点单位编印了试点工作理论问答,开通了试点工作热线,建立了联络员制度;利用机关的优质资源,为试点单位文件印制、会务召开提供全方位的服务。为试点工作凝聚了合力。

  三、取得的成效

  (一)成功破题,验证了事业单位改革设计的正确性

  城阳区成功试点,是在克服事业单位出资单一、规模较小、人员较少、形式单一等不利于建立法人治理结构的因素下,突破原有行政体制制约,而建立的以实践“管办分离”为核心的治理模式。试点的成功充分验证了中央开展事业单位分类改革的重要性和在事业单位建立法人治理结构的科学性。试点单位通过开展法人治理结构,加强了自身建设,提高了公益服务的效果。试点单位的成功,为充分证明了顶层制度设计的正确性。

  (二)试点先行,总结了建立法人治理结构的可行性

  城阳区通过开展试点,在普通公立学校和基层卫生院建立和完善事业单位法人治理结构,规范了政府、部门、事业法人“三级责任”,构建了以公益目标为导向、以规范制度为手段的治理结构和运行机制,实现了决策、执行、监督“三权制衡”制度架构。试点单位通过试点,形成了规范运作、自我发展、自我管理的现代事业运行新模式,单位建设得到不断发展。例如:北师大附校由建校初期53名学生,发展到现在1600多名学生;流亭卫生院近期研究了规模扩建方案。实践证明,事业单位法人治理结构的建立为试点单位增添了发展的动力,总结了事业单位建立法人治理结构的可行性。

  (三)引领示范,带动了事业单位开展试点的积极性

  北师大附属学校和流亭街道卫生院通过试点,自主权得到充分体现,管理制度更加规范,自身建设得到长足发展,同时受到社会各界普遍好评;通过管办分离,主管部门从繁杂的事务中摆脱出来,腾出精力规划行业的发展和实施有效的监管。教育、卫生行政主管部门,从试点中体验到了实际的效果。通过近期了解,文化、交通、城市管理、农业等系统主管部门和11家事业单位提出明年申报试点的打算。

  总之,改革如逆水行舟,需要有勇气和魄力;试点如雪中探路,需要有智慧和胆识。事业单位法人治理结构建设,是一项长期而艰巨的任务。城阳区将在阶段试点成功的基础上,着眼打造“政事分开、管办分离”的科学体制,积极开展事业单位法人治理结构试点工作,为事业单位改革探索路子,积累经验。

  (山东省青岛市城阳区编办供稿)

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