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建立各类事业单位统一登记管理制度的浅析(2014-12-17)
时间:2014年12月17日

  目前,我国的公益服务性机构由两大块组成:一类是由国家机关或其它组织举办的,利用了国家资产的事业单位,这类机构占用了国家事业编制,由各级事业单位登记管理机关依据《事业单位登记管理暂行条例》对其进行登记、管理;另一类是由社会力量举办的具有公益服务性质的社会团体和民办非企业,这类机构由各级民间组织管理部门依据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对其进行登记、管理。201311月,为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署,十八届中央委员会第三次全体会议研究作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中“建立各类事业单位统一登记管理制度”作为“全面正确履行政府职能”的改革内容被提出,这标志着在加快转变政府职能,全面建成小康社会的新形势下,将各类公益服务性事业单位进行统一登记管理变得大势所趋。现就北湖区实际,对建立各类事业单位统一登记管理制度有关问题进行初步探讨。

  一、 北湖区公益服务性机构登记管理情况

  (一)事业单位登记管理情况

  北湖区的事业单位法人由区事业单位登记管理局核准登记。目前全区经机构编制部门批准设立的事业单位共有319家,依法进行了登记的共有225家,其中包括区级193家,乡镇级32家;已登记的事业单位共占用各类编制7111名,其中全额拨款编制数5097名,差额拨款编制数1838名,自收自支编制数176名;已登记的事业单位从业人数共有7519人,其中在区级从业的为7382人,在乡镇级从业的为137人。从分布范围来看,北湖区的事业单位主要集中在城区,从经费来源来看,北湖区的事业单位大多数为全额拨款的单位,由区财政承担其开销,从服务行业来看,主要是学校和医院,其中学校登记了39家,医疗机构登记了22家。对这些事业单位的监督管理,主要采取了:一是通过对事业单位办理登记进行监管,审查提交的登记资料,对刻意隐瞒情况和提供虚假资料的单位进行相关处理;二是通过审查事业单位年度报告书及开展相关专项检查活动对已登记的事业单位进行监管,主要监管内容包括业务活动情况、资产损益情况、变更执行情况、 绩效和受奖惩情况等《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中明确的监管事项。

  (二)社会力量举办的公益服务性机构登记管理情况

  我区社会力量举办的公益服务性机构由区民政局下属的民间组织管理局进行核准登记。据统计,目前已在民政局登记的社会力量举办的公益性社会组织有114个,其中公益性社会团体13个,民办非企业101个。按具体分类情况分:教育类的103个,科技类的2个,工商经济类的3个,社会福利、公益慈善类的5个,其他类的1个。由于登记权限在市一级,在北湖区已登记的社会力量举办的公益性社会组织中没有卫生类(主要是民营医院)。            

  对这类公益服务机构的监督管理主要是由民政部门和相关的业务主管部门共同开展。民政部门负责登记、年检,以及对违反《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的问题进行监督检查,并依法进行处理,而对口的相关业务主管部门则主要负责登记、年检的初审,以及协助配合民政部门对违法行为进行查处。

  二、建立各类事业单位统一登记管理制度的必要性

  (一)大形势下的趋势。1、党的十八届三中全会提出的建立各类事业单位统一登记管理制度是在审时度势之后做出的正确选择,是进一步转变政府职能,创新社会治理体制的重要手段,也是全面深化改革的目标;2、通过调查了解,北湖区的公益服务性社会组织已逐步发展壮大,迫切需求进行更为统一、更为规范的制度对其进行登记管理。例如在民办教育机构这一部分,目前北湖区共有民办教育机构154个(其中在区民政局登记的103个),在职教师员工2859人,其中专任教师1684人,在校学生26722人(不含培训学校),固定资产总值近4亿元。无论从民办教育机构的数量、质量,还是从其办学规模上来看,民办教育已成为北湖区教育事业的重要组成部分,极大地缓解了我区教育力量不足的问题。但同时这些民办教育机构由于与公办教育机构实行不同的登记管理制度,享受不到更为全面的优惠扶持政策,师资力量比较单薄,教师队伍也不够稳定,这些都制约了其进一步发展。从调查反映的情况来看,北湖区已登记的社会力量举办的公益服务机构中约89%都希望登记为事业单位法人。

  (二)具备明显的优势。1、有利于明确社会力量举办的公益服务机构的性质和地位,使其能够享受更加全面的政策待遇,进一步发展壮大;2、有利于对事业单位的统一监管,做到登记管理内容一致、登记管理程序一致,监管手段一致,别是实行事业单位年度报告公示之后,对这类公益服务机构的社会监督和日常监督将得到进一步加强;3、理顺登记管理机关职能关系,有利于部门之间各司其职、协调配合,监管更加全面;4、有利于全面了解和掌握各类事业单位的发展变化,便于适时地调整相关措施,保证事业单位的发展与国家的经济社会发展相协调;5、有利于保护公民和事业单位的合法权益,维护公共利益和社会秩序,防范社会风险。

  三、存在的困难与问题

  由于目前事业单位现行的这一套登记管理体制已经执行了多年,要想将其打破,重新建立新的制度存在着一些不可避免的困难与问题:一是现行的有关事业单位的政策、法律法规等与制定统一登记制度有诸多的不协调、不符合、不配套;二是就实际情况来看,这类公益服务性机构数量十分庞大,例如北湖区,这两部分加起来登记的机构就有300多家,从业人数将达到1万人以上;三是社会力量举办的公益服务性机构目前实行的是“严进宽管”,不是很注重日常监管;四是将加大政府的行政管理成本,财政支出势必增加。

  四、对有关问题的初步探讨

  (一)定义修改问题。根据《事业单位登记管理暂行条例》有关规定,目前事业单位的定义是指“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”,其举办主体为国家机关或者其他组织,投资渠道为利用国有资产,而社会力量举办的公益服务机构(包括社会团体和民办非企业)的举办主体可为公民个人,投资的渠道也是利用了非国有资产,如实行统一登记,应对事业单位的举办主体和投资渠道进行修改,将公民个人和利用非国有资产加入事业单位定义内容。

  (二)登记范围问题。社会力量举办的公益服务机构数量巨大,类别繁多,且机构规模、管理水平参差不齐,如全部一次性纳入统一登记,难度较大。从登记意愿来看,教育类的意愿较大。可以先对从事教育、科技、文化、卫生等直接面向提供公益服务的机构进行统一登记,待条件成熟后再对所有社会力量举办的公益服务机构进行事业单位登记。

  (三)登记条件问题。社会力量举办的公益服务机构进行事业单位登记除对住所、开办资金、名称及组织机构等基本内容进行要求之外,还应具备以下条件:1、从事教育、科技、文化、卫生等公益性服务;2、经业务主管单位审查同意;3、具有一定的规模,有相对固定的办公和活动场所,其开展相适应活动的合法资产和专职工作人员要求达到一定的数量和质量。在具体的登记管理中,要与事业单位分类改革结合起来,将把符合条件的公益性服务机构按照事业单位分类要求进行分类分层次的管理,不要一锅端。对登记后的公益性服务机构,一方面要多部门(包括登记部门、行业主管部门)各司其职,进行联合监管,另一方面要充分利用年度报告公示制度,开展社会监管和日常监管。

  (四)登记部门问题。1、由编办实施。从北湖区的实际情况来看,已登记的事业单位数量要远远大于已登记的社会力量举办的公益服务机构数量。从管理规范角度来看,因事业单位纳入国家的机构编制管理体系,编办(事业单位登记管理局)对其登记管理要求更加严格,特别是新修订后的《事业单位登记管理暂行条例》以及《事业单位年度报告公示办法》实施后,对事业单位的登记管理工作将得到进一步加强。如由编办实施各类事业单位统一登记管理,将进一步规范各类事业单位特别是社会力量举办的公益服务机构管理。但因这类社会组织没有纳入国家机构编制管理体系,开展活动不享受国家财政的拨款,如按照对其它事业单位的要求由编办进行严格登记管理的话,其主动性不高,监管难度较大。2、由民政部门实施。目前民政部门实施登记管理的只限定于社会团体和民办非企业这两部分社会组织,对现有的公办事业单位登记管理工作没有涉及。现有公办事业单位由机构编制部门或者其他有关政府部门批准成立,其人员编制、职能职责、机构设置都需经编办核定。如由民政部门实施统一登记管理,既不利于简化审批流程,也不利于规范管理。

  (五)法规和部门的衔接问题。建立各类事业单位统一登记管理制度,一是要做好与《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》等法规的衔接,因以《事业单位登记管理暂行条例》为蓝本,参照另外两部条例,对统一登记管理的管理机关、范围、事项、程序以及监管手段进行明确。二是要做好与相关部门的衔接。首先要做好与民政部门的衔接,其次还应注重与工商、财政、审计、质监以及行业主管部门的衔接,理顺职责关系,丰富监管手段和内容。

                        湖南省郴州市北湖区委编办

                           2014年11月28

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