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关于建立各类事业单位统一登记管理制度的几点思考(2014-9-2)
时间:2014年09月02日

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“建立各类事业单位统一登记管理制度”。当前,我国已经进入全面建设小康社会、深化改革发展的关键时期。加快事业单位改革,建立各类事业单位统一登记管理制度,切实推动政府职能转变,提高政府治理能力和治理水平,是全面深化改革的重要任务。本文将结合襄阳市实际,就建立各类事业单位统一登记管理制度有关问题,谈谈粗浅的认识和想法。

一、事业单位法人登记管理基本情况

据不完全统计,自《事业单位登记管理暂行条例》颁布以来,该市事业单位法人登记3472个,从业人数117369人。其中:国家机关举办的事业单位3337个,从业人数104459人;其他组织举办的事业单位135个,从业人数12910人。

近几年来,该市事业单位登记管理工作,紧贴中心、服务大局,在依法行政、加强监督管理、创新体制机制、强化服务等方面做了大量的工作,取得了显著成效。一是事业单位登记日常管理得到进一步加强。认真贯彻执行《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》,切实抓好事业单位设立登记、变更登记和注销登记工作。积极推行事业单位网上登记管理,在网上受理事业单位设立登记、变更登记和注销登记等事宜。创新事业单位监管方式,开展事业单位年度报告检验工作,进一步加强对县市、(区)的业务指导。开展事业单位登记管理实地核查工作,发现问题及时依法处理。积极参与分类推进事业单位改革工作,做好分类改革中事业单位机构调整事项的有关登记管理工作。二是市直事业单位联合监管试点工作稳步推进。根据湖北省事业单位登记管理局有关文件精神,该市被确定为全省事业单位联合监督试点单位。去年以来,襄阳市编办印发了《关于开展市直事业单位联合监管试点工作的通知》。在借鉴外地经验和工商登记作法的基础上,研究拟定《襄阳市事业单位登记监督管理暂行办法》,积极探索建立政府部门监管、事业单位自律和社会公众监督的联合共管长效机制,不断提高工作科学化、规范化和法制化水平。三是事业单位法人治理结构建设试点工作有序推开。按照襄阳市编委的统一安排部署,襄阳市编办会同市卫计委、市医改办对宜城市公立医院法人治理结构建设情况进行了调研。在调研的基础上,结合该市实际,出台了《关于在宜城市开展事业单位法人治理结构建设试点工作的通知》,启动了事业单位法人治理结构建设的试点工作。目前,宜城市医院、市图书馆、市二中制定了事业单位章程,组建了理事会,召开了理事会议。四是登记管理工作科学化、规范化和制度化水平得到进一步提高。按照《事业单位登记管理档案管理办法》,做好襄阳市直事业单位档案收集整理工作。印发了《襄阳市事业单位登记管理工作操作规范(试行)》,不断健全完善事业单位登记管理规章制度。贯彻执行《事业单位登记管理信息查询办法》,进一步加强和规范事业单位登记管理信息查询工作。加强和完善“窗口式”服务,优化工作流程,提高工作效率和服务水平。

尽管该市事业单位登记管理工作取得了一些的成绩,但与事业单位改革发展的新要求相比,还有一些不适应的地方。一是日常登记管理工作水平还需要进一步提高,县(市)区登记管理机关工作发展不平衡。二是事业单位法人治理结构建设需要进一步探索,在绩效评估、信用评价、信息公开等体制机构创新方面还需要加大力度。三是事业单位登记监管机制还没有建立起来,“重登记,轻监管”问题比较突出。四是少数事业单位偏离公益服务宗旨,以营利为目的,通过各种形式追求部门利益和经济效益最大化。五是登记管理机关队伍力量薄弱,难以适应登记管理向监管服务转变的需要,组织建设、队伍建设和业务建设还需要进一步加强和提高。

二、社会力量举办的公益服务机构基本情况

目前,该市社会力量举办的公益服务机构分为非营利性组织和营利性组织。非营利性组织由民政部门登记管理,营利性组织由工商部门注册登记。据襄阳市民间组织登记管理局统计,截止201312月底,该市共有社会组织2293个,从业人数15097人。其中:社会团体897个,从业人数5904人;民办非企业单位1396个,从业人数9193人。

社会组织遍布城乡,涉及教育、科技、文化、卫生等多个领域,初步形成了门类齐全、层次多样、覆盖面广的社会组织体系。主要有以下四个方面的特点:一是社会组织得到了长足发展。自改革开放以来,特别是《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布以来,该市认真贯彻执行党和国家关于社会组织登记管理方面的法律法规和政策,坚持培育发展和监督管理并重, 不断加强和创新社会治理体制,社会组织得到了健康有序发展,呈现出逐年增长的良好态势,在促进该市经济发展和社会进步方面发挥了重要作用,成为国民经济和社会发展不可缺少的重要的社会力量和组织资源。二是社会组织登记管理水平得到了进一步提高。结合该市实际,襄阳市委、市政府出台了一系列关于社会组织管理的政策措施,社会组织登记管理队伍得到加强,管理水平和执法水平不断得到提高。先后出台了《襄阳市发展和规范行业协会联席会议制度》和《襄阳市社会团体财务管理暂行办法》,社会组织科学化、规范化和制度化建设得到进一步加强。发布《全市行业协会(商会)行业自律与诚信创建倡议书》,对全市社会组织相关人员进行行业自律与诚信创建培训,社会组织法律意识、服务意识、诚信意识和自律意识得到不断强化。三是社会组织功能作用得到进一步发挥。社会组织涉及到教育、科技、文化、卫生等多个领域,在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和对外交往等方面发挥了重要的作用,社会地位得到进一步认同,社会影响力得到进一步提升,不仅基本有效满足了人民群众日益增长的多元化公共需求,也获得了良好的社会效益和经济效益。四是社会组织自身建设得到进一步加强。社会组织的法人治理机制初步建立,党组织建设、领导班子建设日渐加强,从业人员年龄和知识结构不断优化,自律意识和诚信观念不断加强,广大社会组织工作者投身公益事业,服务基层、服务群众、服务社会的热情不断提高,逐步涌现出了一批制约机制健全、管理运行科学、社会公信力和影响力高的社会组织。

社会力量举办的公益服务机构作为一种新兴的社会组织,在社会主义市场经济条件下得到了迅速发展。但是,由于体制机制、政策措施、监督管理、自身建设等方面的原因,该市社会力量举办的公益服务机构无论是在发展数量方面,还是在发展质量方面,仍然处在发展的初级阶段。主要表现在以下几个方面:一是公益服务机构规模、数量仍处于较低水平。大部分公益服务机构规模不够大,条件差、功能弱、服务能力不强现象较为突出。二是公益服务机构发展不平衡、结构不合理。以襄阳市直为例,在民政部门登记的民办非企业单位179个,其中,教育类87个,占49%,其余分布在卫生、科技、体育、劳动、民政等领域。三是公益服务机构的治理结构不健全,存在组织机构不健全、内部制度不完善、民主管理不到位、财务管理不透明等问题。四是由于户籍管理、收入分配、职称评定和社会保障等各方面的政策措施不统一,公益服务机构从业人员工资低、待遇差、队伍不稳定现象普遍存在。五是公益服务机构的监管机制不健全,登记管理机关队伍力量薄弱,阻碍了社会力量举办的公益服务机构的健康发展。

三、关于有关管理问题的建议

根据中央和省编办《关于做好建立各类事业单位统一登记管理制度调研工作的通知》精神,该市组织开展了建立各类事业单位统一登记管理制度调研工作。从这次调研的情况来看:该市社会力量举办的公益服务机构绝大部分愿意登记为事业单位,比例高达90%。其中主要动因还是便于享受相关优惠政策,进一步做大做强做好公益服务事业,维护公益服务机构的合法权益,提高公益服务水平和质量。通过这次调研,我们认为,建立各类事业单位统一管理制度的条件已经成熟。主要体现在四个方面:一是党的十八届三中全会提出了建立各类事业单位统一管理制度,创新社会治理体制的目标;二是我国门类齐全、层次不同、覆盖面广的社会组织体系已经初步形成;三是大多数社会组织希望深化改革,大力推进社会组织健康发展;四是社会组织的快速发展,需要地方各级政府进一步转变职能,加强监管,防范风险。同时,建立各类事业单位统一管理制度,必将对我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设产生重大而深远的影响,表现为四个有利于:建立各类事业单位统一管理制度,有利于全面了解和掌握事业单位的发展变化,更好地制定事业单位发展规划和政策措施;有利于加强宏观调控和社会监督,保证事业单位的发展与国家的经济社会发展相协调;有利于保障和改善民生,加快推进事业单位治理能力的现代化,促进社会公平正义;有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序,防范社会风险。当然,推行各类事业单位统一登记管理,必然会给现行管理体制带来冲击和压力:一是公益服务机构纳入事业单位统一登记管理,将进一步增加地方各级政府的财政支出。二是公益服务机构的发展和壮大,将对国家机关举办的事业单位产生一定的冲击和影响。三是公益服务机构参与公共服务领域竞争,将导致一部分事业单位人才流失;四是公益服务机构与事业单位并轨,将加大登记管理机关的监管难度。为此,加快事业单位改革,建立各类事业单位统一管理制度,切实促进公益事业改革发展,需要对以下几个方面的问题给予重点关注和研究。

(一)关于事业单位的概念、登记范围。事业单位是我国特有的概念,具有中国特色社会主义特点,因此建议保留事业单位这一概念,将事业单位定义重新修改为:事业单位是指以社会公益事业为目的,由国家机关、企业、社会团体、公民个人和其他社会力量举办的从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动的非营利性社会组织。这样定义是为了与国际上的非政府组织、非营利组织、第三部门等社会组织相对应,突出我国事业单位的公益性、非营利性、知识密集性和服务性等特征。我们认为:凡国家机关、企业、社会团体、公民个人和其他社会力量举办的非营利公益服务机构都应当由一个登记管理机关负责登记管理。

(二)关于公益服务机构登记的条件、注意事项。社会力量举办的公益服务机构进行事业单位登记应当具备以下条件:1、设立单位的依据和理由;2、有规范的名称、组织机构和固定场所;3、有合法的经费来源和资产;4、有与其业务范围相适应的从业人员;5、能够独立承担民事责任。注意事项如下:一是要加强对事业单位章程的备案管理;二是放宽事业单位登记前置条件,将先资质认可后法人证书改为先法人证书后资质认可、“先执业许可后法人证书”改为“先法人证书后执业许可”;三是取消开办资金验资,实行开办资金确认登记制;四是放宽办公场所登记条件;五是投资举办主体的变更问题要引起重视。

(三)关于事业单位监督管理问题。公益服务机构纳入事业单位登记管理范畴后,登记管理机关应当根据事业单位的不同种类、特点和作用,实施分类指导和管理。由于事业单位关系到我国社会公益服务事业的发展,涉及事业单位、举办主体和社会公众的利益,登记管理机关应当在准入管理、治理结构、信息披露等方面,加强监督管理,防范风险。重点要抓好六个方面的工作:一是放松行政管制,简化办事程序;二是加强章程管理,健全治理机制;三是加强诚信建设,建立自律机制;四是加强绩效管理,完善考核机制;五是加强信息披露,健全监督机制;六是加大查处力度,严格防范风险。

(四)关于建立各类事业单位统一登记管理制度的衔接问题。一是进一步修改完善国家相关法律法规。加紧研究出台《事业单位监督管理法》,进一步明确事业单位的法律地位、事业法人的权利和义务、准入管理、治理结构、信息披露、监督管理和法律责任,加快事业单位治理科学化、法制化和现代化建设。二是完善财政、税收、金融和土地等优惠政策。研究、制定和完善社会力量参与公共服务事业的扶持政策,进一步放宽准入领域,解决好在财政、税收、金融、土地、人才、技术、服务等方面的问题,支持、鼓励和引导社会力量以独立举办、共同举办、联合举办等多种形式参与公益服务体系建设。三是建立健全各类事业单位统一登记管理体制。各级政府要把发展公益服务事业作为重要工作职责,纳入地方国民经济和社会发展规划,研究制定公益服务事业加快发展的各项政策措施。登记管理机关要切实加强事业单位发展的统筹、规划和管理工作,切实履行监督管理职责,维护事业单位、投资举办主体和社会公众的合法权益,促进公益服务事业科学持续健康发展。四是进一步加强部门之间的协调与配合。财政、人社、公安、税务、金融、质检等部门要各司其职,研究解决相关问题,妥善处理各种矛盾,形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

 

(湖北省襄阳市机构编制委员会办公室秦勇,郭元玲供稿,电话:0710-3575306

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